Málþing á Netinu 4. desember 2020, kl 13.00-16.00

Mikil þróun á sér nú á sviði þátttökulýðræðis og í fjölda landa hafa farið fram áhugaverðar lýðræðistilraunir síðustu misseri, þrátt fyrir áhyggjur margra af getu lýðræðislegra stofnana til að takast á við djúpan pólitískan ágreining, efnahagskreppu og stórfelda truflun daglegs lífs vegna heimsfaraldursins sem nú stendur yfir.

Á næstu árum gætu þessar lýðræðisnýjungar umbreytt hinni rógrónu hugmynd um lýðræði eins og við þekkjum það, sem vettvang þar sem kjörnir fulltrúar sem móta stefnuna og taka ákvarðanir studdir sérhæfðri stjórnsýslu. Almenningur mun í auknu mæli krefjast þess—og búast við—að fá aðkomu að ákvörðunum á öllum stigum. Ekki aðeins að frá að greiða atkvæði um stefnumál valin af stjórnmálamönnum, heldur að taka þátt í mótun þessara stefnumála til lengri og skemmri tíma og vega og meta valkosti.

Málstofan hefst á umræðum um nýja bók Hélène Landemore, Open Democracy: Reinventing popular rule for the 21st Century, sem færir rök fyrir mótun lýðræðislegara stofnanaumgjörðar sem byggist á þátttöku almennings í ákvörðunartöku, fremur en valdi kjörinna fulltrúa. Lýðræði sem er ekki kosningamiðað en endurspeglar þrátt fyrir það betur vilja almennings en hefðbundið kosningalýðræði. Að lokinni kynningu höfundar heyrum við viðbrögð frá Salvöru Nordal, Jóni Ólafssyni og Alex Hudson sem munu ræða um meginniðurstöður bókarinnar og umræðu höfundar um gerð frumvarps Stjórnlagaráðs og merkingu þess fyrir lýðræðisþróun almennt.

Í seinnihluta málstofunnar verður fjallað um merkingu bókar Landemore í ljósi nýútkominnar skýrslu OECD, Innovative Citizen Participation and New Democratic Institutions: Catching the Deliberative Wave. Claudia Chwalisz frá The Open Government Unit mun kynna skýrsluna sem fjallar um hvernig rökræðulýðræðisaðferðir virka í ólíku menningarlegu samhengi og dregur fram lærdóma og leiðir sem gætu gagnast við stefnumótun fyrir stjórnmálamenn sem hafa áhuga á að þróa vandað almannasamráð.

Málþingið er opið öllum án endurgjalds en þátttakendur eru beðnir um að skrá sig hér: https://www.eventbrite.co.uk/e/open-democracy-and-new-democratic-institutions-tickets-130395353011

Workshop Program:

13.00-13.05 Setning málstofu
Oddur Þorri Viðarsson, Forsætisráðuneytinu.

13.05-13.35 New book – Open Democracy: Reinventing Popular Rule for the 21st Century
Hélène Landemore, Yale University 

13.35-14.00 Pallborðsumræður
Jón Ólafsson, HÍ. Salvör Nordal, HÍ og Alexander Hudson, rannskakandi hjá Max Planck stofnuninni.

14:00-14:20 Q&A

14:20-14:45 Break

14:45-15:15 Kynning á niðurstöðum OECD-skýrslunnar Catching the Deliberative Wave
Claudia Chwalisz, einn höfunda OECD skýrslunnar.

15:15-15:40 Panel discussion
Claudia Chwalisz, Hélène Landemore, Jón Ólafsson, Salvör Nordal, Alexander Hudson

15:40-16:00 Q&A

16:00 Lokaorð

Skoska ríkisstjórnin ákvað að efna til borgaraþings þar sem 100 slembivöldum Skotum er falið að gera tillögur að aðgerðum til að ná að lágmarki loftslagsmarkmiðum sem sett hafa verið. Loftslagsþingið, eins og það er kallað, er sjálfstætt þing með eigin framkvæmdastjórn og stýrihóp sem halda utanum framkvæmd þess. Spurningin sem þinginu er falið að ræða er þessi: Hvaða aðgerða ætti Skotland að grípa til til að bregðast við loftslagsbreytingum á áhrifaríkan og sanngjarnan hátt? Loftslagsþingið glímir þó við tvær áskoranir. Sú sú fyrri er Kófið, hin síðari er snýr að því að varðveita trúverðugleika sinn eftir að fulltrúar Extinction Rebellion sögðu sig úr stýrihópi þingsins. 

Skotar stóðu frami fyrir því nú í haust að fresta loftslagsþinginu (enn á ný) eða flytja það að hluta á netið. Niðurstaðan varð að fyrsta fundalotan fór helgina 7 til 8 nóvember á netinu en stefnt er að því að því að þinga með hefðbundnum hætti um leið og hægt er. En eins og staðan er líklegt að næsta fundarlota sem fer fram 12 til 13 desember verði einnig á netinu. 

Það er áhugavert fyrir þá sem rannsaka þátttökulýðræði því mikil áhersla er lögð á það í slembilýðræði, hvort sem um er að ræða rökræðukönnun eða borgaraþing, að þátttakendur hittist og rökræði málefnin saman augliti til auglitis. Enda verður til ákvæðin “dínamík” í rökræðunni á svona fundum sem þeir Íslendingar sem tóku þátt í þjóðfundunum stuttu eftir hrun eða rökræðukönnuninni sem haldin var 2019 þekkja. Þessari stemningu er erfitt á ná fram með Zoom eða Teams, eins góðar og gagnlegar og þessar tæknilausnir eru. 

Áhugaverðir möguleikar

Á móti kemur að borgaraþing samanstendur venjulega af nokkrum fundarhelgum þar sem allir koma saman á einum stað. Skoska loftslagsþingið fundar sex helgar frá nóvember fram í mars á næsta ári. Þetta er bæði kostnaðarsamt og mikið fyrirtæki. Margir þurfa að ferðast um langan veg til þess að taka þátt. Þó ferðakostnaður og gisting séu greidd fyrir þátttakendur veldur þetta truflun á daglegu lífi og í sumum tilfellum getur fólk sem dregið er út átt erfitt með að taka þátt allar helgarnar. Því eru augljóslega líka kostir við það ef hægt er að flytja einhverja hluta þessarar vinnu á Netið, ef hægt er að lágmarka áhrif þess á rökræðuna, enda er kostnaður meðal þess sem getur staðið í vegi fyrir því að farið verði að notast við borgaraþing í auknu mæli.

Venjan er að fyrstu fundir svona þinga snúist að stærstu leyti um upplýsingagjöf og fræðslu. Þetta eru sennilega sá hluti borgaraþingsins sem er síst viðkvæmur fyrir því að færast á netið. Þessi tilraun Skota reyna á þá kenningu. Skoska loftslagsþingið er reyndar ekki fyrsta stóra borgaraþingið til að nýta sér netið. Franska loftslagsráðstefnan (Convention Citoyenne pour le Climat), sem var slembivalið borgaraþing sem Frakklandsforseti efndi til, og enska loftslagsþingið (Climate Assembly UK) hófust með hefðbundnum fundum en þegar heimsfaraldurinn skall á með fullum þunga vorið 2020 var ákveðið að ljúka þeim á netinu. Það verður því áhugavert að bera árangurinn af þessum þingum saman. 

Gagnsæi er lykilatriði

Dagskrá skoska loftslagsþingsins fyrstu fundarhelgina samanstóð að stærstum hluta af fræðsluefni úr ólíkum áttum og viðbrögðum sérfræðinga við spurningum þátttakenda sem hafði verið skipt í hópa í upphafi fundarins eins og venja er (hvort sem um er að ræða þjóðfund, borgaraþing eða rökræðukönnun). En í stað þess að sitja saman við borð með lóðs voru hóparnir í fundarherbergi á netinu. Þau samskipti voru auðvitað ekki sett á netið en þeir sem hafa áhuga á loftslagsmálum geta séð öll fræðsluerindin ásamt viðbrögðum hópana og svörum sérfræðingana við spurningum hópanna á síðu loftslagsþingsins.

Almenningur á Skotlandi getur því sjálfur lagt mat á allt kynningarefni þingsins, hvort það er hlutdrægt á einhvern hátt eða eitthvað vantar þar uppá. Það er rétt að hafa í huga að reglan er—hvort sem um rökræðukannanir eða borgaraþing er að ræða—að allt kynningarefni og umræður aðrar en rökræður innan hópana eru gerð aðgengileg almenningi.

Þetta er gert til þess að tryggja gagnsæi og traust. Það skiptir máli vegna þess að nær undantekningalaust er efnt til borgaraþinga til þess að fjalla um umdeild og mikilvæg málefni sem stjórnmálamenn eiga erfitt með að koma sér saman um, mál sem fólk í samfélaginu hefur jafnan ólíkar skoðanir á. Loftslagsmál og stjórnarskrárbreytingar eru einmitt dæmi um slík málefni. 

Titringur í undirbúningi loftslagsþingsins

Eins og áður sagði var loftslagsþinginu skipuð sjálfstæð framkvæmdastjórn (e. Secretariat) til þess að halda utanum rekstur þingsins og einnig 25 manna stýrihópur sem endurspeglar ólík sjónarmið. Í stýrihópnum eiga sæti fræðimenn, fulltrúar félagasamtaka og nokkrir fulltrúar stjórnmálaflokka. Hlutverk hópsins er að móta dagskrána, samsetningu sérfræðingahópsins sem er þinginu til ráðgjafar og fylgjast með framkvæmd þess. 

Ein þeirra félagasamtaka sem sem boðið var að taka þátt í undirbúningnum voru samtökin Extinction Rebellion (XR) sem eru öflug baráttusamtök á Bretlandseyjum sem berjast gegn loftslagsbreytingum. XR hafa sett farm 3 skýlausar kröfur. 1) Að lýst sé yfir neyðarástandi í loftslagsmálum. 2) Að gripið sé til tafarlausra og róttækra aðgerða gegn loftslagsbreytingum fækkun tegunda og 3) að stefnumótun í loftslagmálum verði færð úr höndum stjórnmálamanna til borgaraþinga. Samtökin höfðu töluverð áhrif innan stýrihópsins, og höfðu m.a. afgerandi áhrif í mótun spurningarinnar sem lagt er upp með.

Engu að síður sögðu fulltrúar Extinction Rebelion úr stýrihópnum og lýstu vantrausti á loftslagsþingið stuttu áður en fyrsta fundarlota loftslagsþingsins hófst. Í yfirlýsingu sem samtökin sendu fjölmiðlum í Skotalandi segir:

„Möguleikarnir á að þátttakendur fái raunverulega að ræða stóru málin eru orðnir hverfandi. Sérfræðingarnir sem halda utanum fræðsluefnið eru að stórum hluta valdir af embættismönnum og ekki stendur til að fulltrúar  allskonar sjónarmiða fái þar aðild, svo fólk geti komist að eigin niðurstöðum. Í staðin hefur „business as usual“ læðast inn bakdyramegin og fengið að yfirtaka loftslagþingið.“ 

Í grunninn snúa athugasemdir XR að því að embættismennirnir í framkvæmdastjórninni hafi haft of mikil áhrif á það hvernig viðfangsefni þingsins, sérfræðihópurinn og kynningarefnið hafa þróast. Meðal annars hafa þau beitt sér gegn því að ákveðnir sérfræðingar bæru vitni vegna tengsla sinna við XR. Hvort sem það er tilfellið eða ekki er erfitt að sjá þess merki að embættismenn hafi á einhvern hátt komið málum þannig fyrir að lítið sé gert úr loftslagsvandanum í kynningarefninu. Ekkert bendir til annars en unnið hafi verið af heilindum að því að reyna að tryggja að þátttakendur fái sem bestar og hlutlausar upplýsingar til þess að byggja rökræðurnar á.

Kannski mætti gagnrýna að stýrihópurinn virðist hafa viljað tryggja að borgaraþingið yrði ekki að vettvangur fyrir baráttufólk frá stjórnmála- og félagssamtökum og fulltrúar þrýstihópa til þess að kynna skoðanir sínar. Í staðin er áherslan á að vísindamenn og óháðir sérfræðingar miðli á staðreyndum og svari spurningum. Þegar horft er á sérfræðingahópinn eru þetta fyrst og fremst virtir vísindamenn á ýmsum sviðum sem snúa að loftslagsmálum. Með öðrum orðum virðist áherslan vera á þekkingarmiðaða upplýsingamiðlun fremur en að miðla afstöðu og sjónarmiðum hagsmunahópa og félagssamtaka. Það er þó stundum gert og hefur oft gefist ágætlega.

Þó loftslagsþingið sé sjálfstætt og óháð stjórnvöldum er það er hluti af nýlegri skoskri löggjöf um loftslagsmál sem setur þinginu ákveðinn ramma og það eru því stjórnvöld sem skipar fólk í framkvæmdastjórn til að annast rekstur þess. En skosk stjórnvöld hafa aðspurð um úrsögn XR svarað því að loftslagsþingið sé sjálfstætt og þau skipti sér ekkert af því og hafi ekki vitað af málinu fyrr en það dúkkaði upp í fjölmiðlum.

En þegar lesið er á milli línanna í þeim yfirlýsingum sem hafa komið fram frá XR og öðrum í stýrihópnum virðast aðfinnslur XR bæði snúast um aðferðafræði og hugmyndafræði. En ágreiningurinn vekur dýpri spurningar um hvort að slembivaldir rökræðuhópar muni í framtíðinni njóta eins ríks trausts og áhugafólk um þetta lýðræðisform, eins og t.d. félagar Extinction Rebellion, gera sér vonir um.

Ofmat á áhrifum sérfræðinga?

Að hluta virðist þessi ágreiningur eiga rætur í býsna algengum misskilningi eða byggjast á vantrausti í garð þátttakenda. Þátttakendur eru nefnilega ekki eins og leir í höndunum á skipuleggjendum og sérfræðingum. Hugsanlega byggist þetta vantraust á lítilli þekkingu á því hvernig fólk mótar sér skoðanir á svona fundum. Ég er ekki að halda fram að nýjar upplýsingar hafi engin áhrif á skoðanir fólks á rökræðufundum. Sem betur fer gera þær það allavega stundum. En fólk leggur eigið mat á trúverðugleika þeirra og ræðir þær í hópum sínum þar sem fólk hefur ólíkar skoðanir. 

Þetta sáum við í rannsóknarverkefninu Lýðræðisleg stjórnarskrárgerð vel  þegar við fórum að greina umræðurnar á borðunum frá rökræðufundinum í Laugardalshöll 8 og 9 nóvember 2019. Þeim sem hafa áhuga á að kynna sér þetta betur má benda á röð af hlaðvarpsþáttum þar sem við ræddum við þátttakendur í rökræðufundinum og spurðum þau m.a. út í vitnisburði sérfræðingana hvernig skoðanir þeirra þróuðust á fundinum. Það kom í ljós að það mestu réði hvernig skoðanir þróuðust var rökræðan við hópfélagana. 

Þess má líka geta að þegar fólk er valið til að taka þátt í fundinum af þessu tagi fer það oft að kynna sér málin sjálft af meiri áhuga en áður og mörg mæta því vel upplýst í byrjun fundar. Tilfellið er að það er einfaldlega ekki hægt að gefa sér neitt um það hver niðurstaða borgaraþings kemur til með að verða með því einu að horfa á listann yfir þá sérfræðinga þar koma við sögu. 

Borgaraþing, embættismenn og aktívistar

Þessi uppákoma í aðdraganda skoska loftslagsþingsins dregur fram tvíþættan vanda í undirbúningi rökræðufunda. Annar vandinn er vel þekktur í lýðræðisfræðunum. Það sem kallast á ensku „Institutional Capture“. Hættan á því að embættismenn ráði ferðinni. Þetta þekkjum við úr stjórnmálunum þar sem fólk hefur áhyggjur af áhrifum sérfræðinga ráðuneyta og embættismanna í stjórnkerfinu á ákvarðanir kjörinna fulltrúa. Þar sem borgaraþing eru slembivalin og venjulega til þeirra stofnað af stjórnvöldum eru þau jafnvel viðkvæmari fyrir þessu en Alþingi ef ekki er hugað sérstaklega vel að því að tryggja sjálfstæði þeirra. Meðal þess sem þarf að gera er að fela aðilum utan stjórnsýslunnar fremur en embættismönnum að stýra undirbúningnum. Í skoska tilfellinu virðist framkvæmdastjórnin vera að mestu skipuð embættismönnum. Það er því hætta á að það komi upp gagnrýni ef samtök sem hafa fengið aðild að stýrihópnum gera kröfu um að fá „sitt fólk“ inn, jafnvel þó aðrir taki ekki undir þá kröfu. 

Þetta tengist seinni vandanum sem er sá að pólitísk átök í undirbúningi borgaraþingsins sjálfs geta grafið undan trúverðugleika þess og þá einnig borgaraþinga almennt. Oftrú á áhrif kynningarefnis og sérfræðinga á niðurstöður gæti valdið því að of mikil áhersla er lögð á þann þátt af hálfu þeirra sem berjast fyrir breytingum á samfélaginu. Hugsanlega á það við um XR sem eru sannfærð um að loftslagsmál séu stærsta mál samtímans og lýsa baráttuaðferðum sínum sem friðsamlegri borgaralegri óhlýðni.

Óraunhæfar væntingar?

Hvort sem vandinn í skoska tilfellinu er ónógur vilji XR til málamiðlana eða annarlegur sjónarmið hjá örðum sem komu að loftslagsþinginu ætti þetta að vekja umhugsun um hvaða væntingar megi gera til borgaraþinga. Allavega er ljóst að ekki má búist við því að það þau verði óumdeild, einhverskonar friðarpípa sem hægt er að kveikja upp í þegar stjórnmálamönnum sýnist svo við horfa. Við ættum kannski líka að hafa meiri áhyggjur af því ef áhugin á borgaraþingum reyndist svo lítill að enginn nennti að rífast um þau.

Einhverjir aðilar, hvort sem það verða stjórnmálaflokkar eða samtök munu vafalaust alltaf sjá sig knúin til beita sér í undirbúningi borgaraþinga um umdeild málefni og reyna að koma sínum fulltrúum að í undirbúningshópum og sem sérfræðingum á fundunum til þess að að tryggja að þau sjónarmið sem þau tala fyrir heyrist hátt og skýrt. Takist það ekki má búast við að reynt að verði grafa undan trúverðugleika þinganna. Það kæmi allavega ekki á óvart að samtök, hverra meðlimir lifa og hrærast í baráttunni fyrir málstaðnum (hvort sem um er að ræða stjórnmálahreyfingar eða baráttusamtök á borð við XR) hafi tilhneigingu til þess að telja sig vita best hvað upplýsingar og vitnisburðir eiga erindi við borgaraþing.

En svo er það spurningin um hvað gerist á hinum endanum. Tillögur borgaraþinga og niðurstöður rökræðufunda eru almennt vel ígrundaðar og jafnan framsæknari en það sem kjörnir fulltrúar hafa náð samstöðu um. Samt hafa þær stundum mætt andstöðu og það hefur gerst að þær hafa verið fellar í almennum atkvæðagreiðslum eða strandað á hinum kjörnum fulltrúum. En það er efni í aðra grein.

Burtséð frá þessu öllu virðist skoska loftslagsþingið hafa farið vel af stað og það verður forvitnilegt að fylgjast með því í framhaldinu. En áhugafólk um slembival þarf nú þegar borgaraþingum fer sífjölgandi að vera meðvitað um að gera ráð fyrir ágreiningi um þau. Það undirstrikar það sem var svosem vitað fyrir að gagnsæi og sjálfstæði borgaraþinga er lykilatriði í því að koma í veg fyrir að pólitísk átök grafi undan trúverðugleika þeirra, jafnvel áður en þingið sjálft hefst.

Höfundur: Sævar Finnbogason

Heimsíða loftslagsþingsins:
https://www.climateassembly.scot/

Sjá einnig:
https://stjornarskra.hi.is/is/hladvarp/
https://stjornarskra.hi.is/is/rokraedukonnun/
https://stjornarskra.hi.is/is/frodleikur/stjornlagarad-2011-2/thjodfundur-2010/
https://stjornarskra.hi.is/resources/democratic-participation/citizens-assemblies/