Framtíð rökræðunnar
Hvað næst? Frá málstofu í tilefni af því að 10 ár eru liðin frá þjóðaratkvæði um drög Stjórnlagaráðs
Stjórnarskrár og lýðræði
Málþing, Stjórnarskráin: Hvað næst?
Málstofa um rökræðulýðræði og þátttöku á Hugvísindaþingi
Þátttaka í áhugaverðri netráðstefnu
Getur Alþingi sem nú situr lögfest nýju stjórnarskrána?
Hvernig er stjórnarskránni breytt og er hægt að finna betri leið til þess?
Hlaðvarpið við ungt baráttufólk um nýju stjórnarskrána
Myndband frá ráðstefnunni um opið lýðræði
Af hverju er ekki skráð í stjórnarskrá Íslands að íslenska sé opinbert tungumál landsins?
Einfaldasta skýringin á þessu er að Alþingi, og væntanlega einnig almenningi, hefur ekki þótt nægilega rík ástæða til þess að binda það í stjórnarskrá að íslenska sé opinbert tungumál lýðveldisins.Þetta kann að vera að breytast, til að mynda með tilkomu Internetsins, nýrri máltækni í stafrænum heimi og auknum áhrifum ensku á íslenskt mál. Forsætisráðherra hefur lagt fram drög að frumvarpi um stjórnarskrárákvæði um íslenska tungu í samráðsgátt stjórnvalda. Þar segir:
[Í]slenska er ríkismál Íslands og skal ríkisvaldið styðja hana og vernda. Íslenskt táknmál er tungumál þeirra sem þurfa að reiða sig á það til tjáningar og samskipta. Skal ríkisvaldið styðja það og vernda.
Í rökstuðningi með frumvarpinu er vakin athygli á að á þessari öld hafa komið fram tillögur í þessa átt frá Íslenskri málnefnd og Félagi heyrnarlausra sem lagði til að íslenskt táknmál verði viðurkennt sem fyrsta mál heyrnarlausra, heyrnarskertra og daufblindra Íslendinga.
Ekki verður reynt að leggja mat á það hér hvort að slík ákvæði ættu að vera í stjórnarskránni, en ýmis dæmi eru um að ríki hafi sambærileg ákvæði í stjórnarskrám sínum. Má þar til að mynda nefna til að mynda Danmörk og Spán. Finnar hafa auk ákvæða um opinber tungumál landsins, finnsku og sænsku, ákvæði um táknmál í sinni stjórnarskrá. Þó umræðan um þessi mál hafi ef til vill ekki verið sérlega áberandi síðustu árin má nefna að á þjóðfundi um stjórnarskrá Íslands, sem haldinn var árið 2010, birtist sterkur vilji í þá átt að efla og verja íslenska tungu. Í aðfararorðum frumvarps Stjórnlagaráðs var íslensk tunga nefnd á meðal nokkurra menningarverðmæta og sameiginlegra gilda þjóðarinnar.
Málþing: Opið lýðræði og nýjar lýðræðislegar stofnanir
Málþing á Netinu 4. desember 2020, kl 13.00-16.00
Mikil þróun á sér nú á sviði þátttökulýðræðis og í fjölda landa hafa farið fram áhugaverðar lýðræðistilraunir síðustu misseri, þrátt fyrir áhyggjur margra af getu lýðræðislegra stofnana til að takast á við djúpan pólitískan ágreining, efnahagskreppu og stórfelda truflun daglegs lífs vegna heimsfaraldursins sem nú stendur yfir.
Á næstu árum gætu þessar lýðræðisnýjungar umbreytt hinni rógrónu hugmynd um lýðræði eins og við þekkjum það, sem vettvang þar sem kjörnir fulltrúar sem móta stefnuna og taka ákvarðanir studdir sérhæfðri stjórnsýslu. Almenningur mun í auknu mæli krefjast þess—og búast við—að fá aðkomu að ákvörðunum á öllum stigum. Ekki aðeins að frá að greiða atkvæði um stefnumál valin af stjórnmálamönnum, heldur að taka þátt í mótun þessara stefnumála til lengri og skemmri tíma og vega og meta valkosti.
Málstofan hefst á umræðum um nýja bók Hélène Landemore, Open Democracy: Reinventing popular rule for the 21st Century, sem færir rök fyrir mótun lýðræðislegara stofnanaumgjörðar sem byggist á þátttöku almennings í ákvörðunartöku, fremur en valdi kjörinna fulltrúa. Lýðræði sem er ekki kosningamiðað en endurspeglar þrátt fyrir það betur vilja almennings en hefðbundið kosningalýðræði. Að lokinni kynningu höfundar heyrum við viðbrögð frá Salvöru Nordal, Jóni Ólafssyni og Alex Hudson sem munu ræða um meginniðurstöður bókarinnar og umræðu höfundar um gerð frumvarps Stjórnlagaráðs og merkingu þess fyrir lýðræðisþróun almennt.
Í seinnihluta málstofunnar verður fjallað um merkingu bókar Landemore í ljósi nýútkominnar skýrslu OECD, Innovative Citizen Participation and New Democratic Institutions: Catching the Deliberative Wave. Claudia Chwalisz frá The Open Government Unit mun kynna skýrsluna sem fjallar um hvernig rökræðulýðræðisaðferðir virka í ólíku menningarlegu samhengi og dregur fram lærdóma og leiðir sem gætu gagnast við stefnumótun fyrir stjórnmálamenn sem hafa áhuga á að þróa vandað almannasamráð.
Málþingið er opið öllum án endurgjalds en þátttakendur eru beðnir um að skrá sig hér: https://www.eventbrite.co.uk/e/open-democracy-and-new-democratic-institutions-tickets-130395353011
Workshop Program:
13.00-13.05 Setning málstofu
Oddur Þorri Viðarsson, Forsætisráðuneytinu.
13.05-13.35 New book – Open Democracy: Reinventing Popular Rule for the 21st Century
Hélène Landemore, Yale University
13.35-14.00 Pallborðsumræður
Jón Ólafsson, HÍ. Salvör Nordal, HÍ og Alexander Hudson, rannskakandi hjá Max Planck stofnuninni.
14:00-14:20 Q&A
14:20-14:45 Break
14:45-15:15 Kynning á niðurstöðum OECD-skýrslunnar Catching the Deliberative Wave
Claudia Chwalisz, einn höfunda OECD skýrslunnar.
15:15-15:40 Panel discussion
Claudia Chwalisz, Hélène Landemore, Jón Ólafsson, Salvör Nordal, Alexander Hudson
15:40-16:00 Q&A
16:00 Lokaorð
Áskoranir skoska borgaraþingsins um loftslagsmál
Skoska ríkisstjórnin ákvað að efna til borgaraþings þar sem 100 slembivöldum Skotum er falið að gera tillögur að aðgerðum til að ná að lágmarki loftslagsmarkmiðum sem sett hafa verið. Loftslagsþingið, eins og það er kallað, er sjálfstætt þing með eigin framkvæmdastjórn og stýrihóp sem halda utanum framkvæmd þess. Spurningin sem þinginu er falið að ræða er þessi: Hvaða aðgerða ætti Skotland að grípa til til að bregðast við loftslagsbreytingum á áhrifaríkan og sanngjarnan hátt? Loftslagsþingið glímir þó við tvær áskoranir. Sú sú fyrri er Kófið, hin síðari er snýr að því að varðveita trúverðugleika sinn eftir að fulltrúar Extinction Rebellion sögðu sig úr stýrihópi þingsins.
Skotar stóðu frami fyrir því nú í haust að fresta loftslagsþinginu (enn á ný) eða flytja það að hluta á netið. Niðurstaðan varð að fyrsta fundalotan fór helgina 7 til 8 nóvember á netinu en stefnt er að því að því að þinga með hefðbundnum hætti um leið og hægt er. En eins og staðan er líklegt að næsta fundarlota sem fer fram 12 til 13 desember verði einnig á netinu.
Það er áhugavert fyrir þá sem rannsaka þátttökulýðræði því mikil áhersla er lögð á það í slembilýðræði, hvort sem um er að ræða rökræðukönnun eða borgaraþing, að þátttakendur hittist og rökræði málefnin saman augliti til auglitis. Enda verður til ákvæðin “dínamík” í rökræðunni á svona fundum sem þeir Íslendingar sem tóku þátt í þjóðfundunum stuttu eftir hrun eða rökræðukönnuninni sem haldin var 2019 þekkja. Þessari stemningu er erfitt á ná fram með Zoom eða Teams, eins góðar og gagnlegar og þessar tæknilausnir eru.
Áhugaverðir möguleikar
Á móti kemur að borgaraþing samanstendur venjulega af nokkrum fundarhelgum þar sem allir koma saman á einum stað. Skoska loftslagsþingið fundar sex helgar frá nóvember fram í mars á næsta ári. Þetta er bæði kostnaðarsamt og mikið fyrirtæki. Margir þurfa að ferðast um langan veg til þess að taka þátt. Þó ferðakostnaður og gisting séu greidd fyrir þátttakendur veldur þetta truflun á daglegu lífi og í sumum tilfellum getur fólk sem dregið er út átt erfitt með að taka þátt allar helgarnar. Því eru augljóslega líka kostir við það ef hægt er að flytja einhverja hluta þessarar vinnu á Netið, ef hægt er að lágmarka áhrif þess á rökræðuna, enda er kostnaður meðal þess sem getur staðið í vegi fyrir því að farið verði að notast við borgaraþing í auknu mæli.
Venjan er að fyrstu fundir svona þinga snúist að stærstu leyti um upplýsingagjöf og fræðslu. Þetta eru sennilega sá hluti borgaraþingsins sem er síst viðkvæmur fyrir því að færast á netið. Þessi tilraun Skota reyna á þá kenningu. Skoska loftslagsþingið er reyndar ekki fyrsta stóra borgaraþingið til að nýta sér netið. Franska loftslagsráðstefnan (Convention Citoyenne pour le Climat), sem var slembivalið borgaraþing sem Frakklandsforseti efndi til, og enska loftslagsþingið (Climate Assembly UK) hófust með hefðbundnum fundum en þegar heimsfaraldurinn skall á með fullum þunga vorið 2020 var ákveðið að ljúka þeim á netinu. Það verður því áhugavert að bera árangurinn af þessum þingum saman.
Gagnsæi er lykilatriði
Dagskrá skoska loftslagsþingsins fyrstu fundarhelgina samanstóð að stærstum hluta af fræðsluefni úr ólíkum áttum og viðbrögðum sérfræðinga við spurningum þátttakenda sem hafði verið skipt í hópa í upphafi fundarins eins og venja er (hvort sem um er að ræða þjóðfund, borgaraþing eða rökræðukönnun). En í stað þess að sitja saman við borð með lóðs voru hóparnir í fundarherbergi á netinu. Þau samskipti voru auðvitað ekki sett á netið en þeir sem hafa áhuga á loftslagsmálum geta séð öll fræðsluerindin ásamt viðbrögðum hópana og svörum sérfræðingana við spurningum hópanna á síðu loftslagsþingsins.
Almenningur á Skotlandi getur því sjálfur lagt mat á allt kynningarefni þingsins, hvort það er hlutdrægt á einhvern hátt eða eitthvað vantar þar uppá. Það er rétt að hafa í huga að reglan er—hvort sem um rökræðukannanir eða borgaraþing er að ræða—að allt kynningarefni og umræður aðrar en rökræður innan hópana eru gerð aðgengileg almenningi.
Þetta er gert til þess að tryggja gagnsæi og traust. Það skiptir máli vegna þess að nær undantekningalaust er efnt til borgaraþinga til þess að fjalla um umdeild og mikilvæg málefni sem stjórnmálamenn eiga erfitt með að koma sér saman um, mál sem fólk í samfélaginu hefur jafnan ólíkar skoðanir á. Loftslagsmál og stjórnarskrárbreytingar eru einmitt dæmi um slík málefni.
Titringur í undirbúningi loftslagsþingsins
Eins og áður sagði var loftslagsþinginu skipuð sjálfstæð framkvæmdastjórn (e. Secretariat) til þess að halda utanum rekstur þingsins og einnig 25 manna stýrihópur sem endurspeglar ólík sjónarmið. Í stýrihópnum eiga sæti fræðimenn, fulltrúar félagasamtaka og nokkrir fulltrúar stjórnmálaflokka. Hlutverk hópsins er að móta dagskrána, samsetningu sérfræðingahópsins sem er þinginu til ráðgjafar og fylgjast með framkvæmd þess.
Ein þeirra félagasamtaka sem sem boðið var að taka þátt í undirbúningnum voru samtökin Extinction Rebellion (XR) sem eru öflug baráttusamtök á Bretlandseyjum sem berjast gegn loftslagsbreytingum. XR hafa sett farm 3 skýlausar kröfur. 1) Að lýst sé yfir neyðarástandi í loftslagsmálum. 2) Að gripið sé til tafarlausra og róttækra aðgerða gegn loftslagsbreytingum fækkun tegunda og 3) að stefnumótun í loftslagmálum verði færð úr höndum stjórnmálamanna til borgaraþinga. Samtökin höfðu töluverð áhrif innan stýrihópsins, og höfðu m.a. afgerandi áhrif í mótun spurningarinnar sem lagt er upp með.
Engu að síður sögðu fulltrúar Extinction Rebelion úr stýrihópnum og lýstu vantrausti á loftslagsþingið stuttu áður en fyrsta fundarlota loftslagsþingsins hófst. Í yfirlýsingu sem samtökin sendu fjölmiðlum í Skotalandi segir:
„Möguleikarnir á að þátttakendur fái raunverulega að ræða stóru málin eru orðnir hverfandi. Sérfræðingarnir sem halda utanum fræðsluefnið eru að stórum hluta valdir af embættismönnum og ekki stendur til að fulltrúar allskonar sjónarmiða fái þar aðild, svo fólk geti komist að eigin niðurstöðum. Í staðin hefur „business as usual“ læðast inn bakdyramegin og fengið að yfirtaka loftslagþingið.“
Í grunninn snúa athugasemdir XR að því að embættismennirnir í framkvæmdastjórninni hafi haft of mikil áhrif á það hvernig viðfangsefni þingsins, sérfræðihópurinn og kynningarefnið hafa þróast. Meðal annars hafa þau beitt sér gegn því að ákveðnir sérfræðingar bæru vitni vegna tengsla sinna við XR. Hvort sem það er tilfellið eða ekki er erfitt að sjá þess merki að embættismenn hafi á einhvern hátt komið málum þannig fyrir að lítið sé gert úr loftslagsvandanum í kynningarefninu. Ekkert bendir til annars en unnið hafi verið af heilindum að því að reyna að tryggja að þátttakendur fái sem bestar og hlutlausar upplýsingar til þess að byggja rökræðurnar á.
Kannski mætti gagnrýna að stýrihópurinn virðist hafa viljað tryggja að borgaraþingið yrði ekki að vettvangur fyrir baráttufólk frá stjórnmála- og félagssamtökum og fulltrúar þrýstihópa til þess að kynna skoðanir sínar. Í staðin er áherslan á að vísindamenn og óháðir sérfræðingar miðli á staðreyndum og svari spurningum. Þegar horft er á sérfræðingahópinn eru þetta fyrst og fremst virtir vísindamenn á ýmsum sviðum sem snúa að loftslagsmálum. Með öðrum orðum virðist áherslan vera á þekkingarmiðaða upplýsingamiðlun fremur en að miðla afstöðu og sjónarmiðum hagsmunahópa og félagssamtaka. Það er þó stundum gert og hefur oft gefist ágætlega.
Þó loftslagsþingið sé sjálfstætt og óháð stjórnvöldum er það er hluti af nýlegri skoskri löggjöf um loftslagsmál sem setur þinginu ákveðinn ramma og það eru því stjórnvöld sem skipar fólk í framkvæmdastjórn til að annast rekstur þess. En skosk stjórnvöld hafa aðspurð um úrsögn XR svarað því að loftslagsþingið sé sjálfstætt og þau skipti sér ekkert af því og hafi ekki vitað af málinu fyrr en það dúkkaði upp í fjölmiðlum.
En þegar lesið er á milli línanna í þeim yfirlýsingum sem hafa komið fram frá XR og öðrum í stýrihópnum virðast aðfinnslur XR bæði snúast um aðferðafræði og hugmyndafræði. En ágreiningurinn vekur dýpri spurningar um hvort að slembivaldir rökræðuhópar muni í framtíðinni njóta eins ríks trausts og áhugafólk um þetta lýðræðisform, eins og t.d. félagar Extinction Rebellion, gera sér vonir um.
Ofmat á áhrifum sérfræðinga?
Að hluta virðist þessi ágreiningur eiga rætur í býsna algengum misskilningi eða byggjast á vantrausti í garð þátttakenda. Þátttakendur eru nefnilega ekki eins og leir í höndunum á skipuleggjendum og sérfræðingum. Hugsanlega byggist þetta vantraust á lítilli þekkingu á því hvernig fólk mótar sér skoðanir á svona fundum. Ég er ekki að halda fram að nýjar upplýsingar hafi engin áhrif á skoðanir fólks á rökræðufundum. Sem betur fer gera þær það allavega stundum. En fólk leggur eigið mat á trúverðugleika þeirra og ræðir þær í hópum sínum þar sem fólk hefur ólíkar skoðanir.
Þetta sáum við í rannsóknarverkefninu Lýðræðisleg stjórnarskrárgerð vel þegar við fórum að greina umræðurnar á borðunum frá rökræðufundinum í Laugardalshöll 8 og 9 nóvember 2019. Þeim sem hafa áhuga á að kynna sér þetta betur má benda á röð af hlaðvarpsþáttum þar sem við ræddum við þátttakendur í rökræðufundinum og spurðum þau m.a. út í vitnisburði sérfræðingana hvernig skoðanir þeirra þróuðust á fundinum. Það kom í ljós að það mestu réði hvernig skoðanir þróuðust var rökræðan við hópfélagana.
Þess má líka geta að þegar fólk er valið til að taka þátt í fundinum af þessu tagi fer það oft að kynna sér málin sjálft af meiri áhuga en áður og mörg mæta því vel upplýst í byrjun fundar. Tilfellið er að það er einfaldlega ekki hægt að gefa sér neitt um það hver niðurstaða borgaraþings kemur til með að verða með því einu að horfa á listann yfir þá sérfræðinga þar koma við sögu.
Borgaraþing, embættismenn og aktívistar
Þessi uppákoma í aðdraganda skoska loftslagsþingsins dregur fram tvíþættan vanda í undirbúningi rökræðufunda. Annar vandinn er vel þekktur í lýðræðisfræðunum. Það sem kallast á ensku „Institutional Capture“. Hættan á því að embættismenn ráði ferðinni. Þetta þekkjum við úr stjórnmálunum þar sem fólk hefur áhyggjur af áhrifum sérfræðinga ráðuneyta og embættismanna í stjórnkerfinu á ákvarðanir kjörinna fulltrúa. Þar sem borgaraþing eru slembivalin og venjulega til þeirra stofnað af stjórnvöldum eru þau jafnvel viðkvæmari fyrir þessu en Alþingi ef ekki er hugað sérstaklega vel að því að tryggja sjálfstæði þeirra. Meðal þess sem þarf að gera er að fela aðilum utan stjórnsýslunnar fremur en embættismönnum að stýra undirbúningnum. Í skoska tilfellinu virðist framkvæmdastjórnin vera að mestu skipuð embættismönnum. Það er því hætta á að það komi upp gagnrýni ef samtök sem hafa fengið aðild að stýrihópnum gera kröfu um að fá „sitt fólk“ inn, jafnvel þó aðrir taki ekki undir þá kröfu.
Þetta tengist seinni vandanum sem er sá að pólitísk átök í undirbúningi borgaraþingsins sjálfs geta grafið undan trúverðugleika þess og þá einnig borgaraþinga almennt. Oftrú á áhrif kynningarefnis og sérfræðinga á niðurstöður gæti valdið því að of mikil áhersla er lögð á þann þátt af hálfu þeirra sem berjast fyrir breytingum á samfélaginu. Hugsanlega á það við um XR sem eru sannfærð um að loftslagsmál séu stærsta mál samtímans og lýsa baráttuaðferðum sínum sem friðsamlegri borgaralegri óhlýðni.
Óraunhæfar væntingar?
Hvort sem vandinn í skoska tilfellinu er ónógur vilji XR til málamiðlana eða annarlegur sjónarmið hjá örðum sem komu að loftslagsþinginu ætti þetta að vekja umhugsun um hvaða væntingar megi gera til borgaraþinga. Allavega er ljóst að ekki má búist við því að það þau verði óumdeild, einhverskonar friðarpípa sem hægt er að kveikja upp í þegar stjórnmálamönnum sýnist svo við horfa. Við ættum kannski líka að hafa meiri áhyggjur af því ef áhugin á borgaraþingum reyndist svo lítill að enginn nennti að rífast um þau.
Einhverjir aðilar, hvort sem það verða stjórnmálaflokkar eða samtök munu vafalaust alltaf sjá sig knúin til beita sér í undirbúningi borgaraþinga um umdeild málefni og reyna að koma sínum fulltrúum að í undirbúningshópum og sem sérfræðingum á fundunum til þess að að tryggja að þau sjónarmið sem þau tala fyrir heyrist hátt og skýrt. Takist það ekki má búast við að reynt að verði grafa undan trúverðugleika þinganna. Það kæmi allavega ekki á óvart að samtök, hverra meðlimir lifa og hrærast í baráttunni fyrir málstaðnum (hvort sem um er að ræða stjórnmálahreyfingar eða baráttusamtök á borð við XR) hafi tilhneigingu til þess að telja sig vita best hvað upplýsingar og vitnisburðir eiga erindi við borgaraþing.
En svo er það spurningin um hvað gerist á hinum endanum. Tillögur borgaraþinga og niðurstöður rökræðufunda eru almennt vel ígrundaðar og jafnan framsæknari en það sem kjörnir fulltrúar hafa náð samstöðu um. Samt hafa þær stundum mætt andstöðu og það hefur gerst að þær hafa verið fellar í almennum atkvæðagreiðslum eða strandað á hinum kjörnum fulltrúum. En það er efni í aðra grein.
Burtséð frá þessu öllu virðist skoska loftslagsþingið hafa farið vel af stað og það verður forvitnilegt að fylgjast með því í framhaldinu. En áhugafólk um slembival þarf nú þegar borgaraþingum fer sífjölgandi að vera meðvitað um að gera ráð fyrir ágreiningi um þau. Það undirstrikar það sem var svosem vitað fyrir að gagnsæi og sjálfstæði borgaraþinga er lykilatriði í því að koma í veg fyrir að pólitísk átök grafi undan trúverðugleika þeirra, jafnvel áður en þingið sjálft hefst.
Höfundur: Sævar Finnbogason
Heimsíða loftslagsþingsins:
https://www.climateassembly.scot/
Sjá einnig:
https://stjornarskra.hi.is/is/hladvarp/
https://stjornarskra.hi.is/is/rokraedukonnun/
https://stjornarskra.hi.is/is/frodleikur/stjornlagarad-2011-2/thjodfundur-2010/
https://stjornarskra.hi.is/resources/democratic-participation/citizens-assemblies/
Er þjóðin stjórnarskrárgjafinn?
Hér er líka að finna svar við spurningunni:
Hver er munurinn er á því að setja stjórnlög og önnur lög?
Stutta svarið við spurningunni er einfaldlega já. Og þjóðin er í sama skilningi löggjafi. Þar sem í lýðræðisríki er valdið hjá almenningi eða þjóðinni, og þingmenn sækja umboð sitt til kjósenda, er mikilvægt að ákvarðanir og stefna meirihluta þingmanna endurspegli líka viðhorf kjósenda. Á milli kosninga fer Alþingi hinsvegar með löggjafarvaldið í umboði almennings og stundum gerist það að þingið fer tímabundið á svig við vilja almennings því það kemur fyrir að stjórnmálamenn telja sig knúna til að samþykkja lög sem meirihluti kjósenda styður ekki. Fyrir því geta verið góðar ástæður (þótt svo sé ekki alltaf): Þingmenn eiga að taka sameiginleg gæði fram yfir önnur gæði. Vald þeirra veitir þeim hlutverk og ábyrgð sem getur birst í að bjarga samfélaginu frá ákvörðunum teknum í skyndi eða vegna múgæsinga sem geta haft hörmulegar afleiðingar.Þegar sagt er að þjóðin – eða almenningur – sé stjórnarskrárgjafi er yfirleitt átt við að löggjafinn eigi ekki að geta tekið ákvarðanir um innihald stjórnarskrár án skýrrar heimildar til þess frá almenningi. Slíka heimild er hægt að fá með ýmsu móti. Ein leiðin er að efna til þjóðaratkvæðagreiðslu um stjórnarskrárbreytingar, önnur að krefjast aukins meirihluta á þingi en þá er gert ráð fyrir því að samstaða meðal þorra þingmanna, sé líkleg til að endurspegla líka meirihlutavilja í samfélaginu. Íslenska leiðin er að láta þingið samþykkja stjórnarskrárbreytingar tvisvar með kosningum á milli.
En spurningin um stjórnarskrárgjafann ristir þó enn dýpra þegar betur er að gáð og varðar einmitt samspil almennings og kjörinna fulltrúa. Ef hugmyndin er sú að um stjórnarskrárbreytingar þurfi að vera víðtæk samstaða í samfélaginu nægir ekki að horfa til einnar þjóðaratkvæðagreiðslu eða samþykktar á þingi. Víðtæk samstaða þarf að ná til þversniðs samfélagsins en hún þarf líka að vera varanleg. Tveggja þinga leiðin hefur þann styrkleika að hún teygir úr ákvörðun yfir nokkurra vikna eða mánaða tímabil sem gefur bæði almenningi og kjörnum fulltrúum gott tækifæri til að rökræða og hugleiða breytinguna. Hún er því óbein leið til að stuðla að því að almenningur taki þátt í breytingunni.En mörgum finnst óbein aðild engan veginn nóg. Benda má á að enn meiri hlutdeild almennings skapist við að hinn almenni borgari fá sem mest tækifæri til að koma beint að stefnumótandi umræðum um stjórnarskrárbreytingar, taka þátt í að móta þær, fremur en að leggja lóð sitt einvörðungu á vogarskálarnar í atkvæðagreiðslu til að veita stjórnarskrárbreytingum sem lagðar eru fram af þingmönnum brautargengi eða stöðva þær.
Stjórnlagaráð sem samdi drög að nýrri stjórnarskrá 2011 opnaði ritunarferlið fyrir almenningi með því að birta reglulega þau drög sem ráðið vann með og gefa fólki kost á að ræða þau og einstök atriði þeirra á félagsmiðlum eða í beinum samskiptum við þá sem sátu í ráðinu.
Í þeirri endurskoðun á stjórnarskránni sem unnið hefur verið að á þessu kjörtímabili hefur samráð við almenning farið fram með rökræðukönnun sem fól annars vegar í sér stóra viðhorfskönnun til nokkurra atriða í stjórnarskránni, hins vegar rökræðufund þar sem 230 einstaklingar sem höfðu áður tekið þátt í viðhorfskönnuninni rökræddu sömu atriði og svöruðu að því loknu nýrri könnun um viðhorf til fyrirhugaðra stjórnarskrárbreytinga.
Áherslan á þjóðina sem stjórnarskrárgjafa hefur hún öðlast aukið vægi vegna samráðs Stjórnlagaráðs við almenning og vaxandi áhuga á almenningssamráði á undanförnum árum. Það er því erfitt að sjá fyrir sér nú að nokkrum dytti í hug að breyta stjórnarskránni án þátttöku almennings við mótun tillagna. Að þessu leyti hefur viðhorf til stjórnarskrárbreytinga – ekki bara á Íslandi heldur um allan heim – breyst á stuttum tíma.
Höfundar: Jón Ólafsson og Sævar FInnbogason
Myndir:
- 11. maí – Rissessan við goshver í miðborg Reykjavíkur | Flickr. (Sótt 18.11.2020). Myndin er birt undir leyfinu Creative Commons — Attribution 2.0 Generic — CC BY 2.0
- Stjórnlagaráð | Reykjavík – Stjórnlagaráð annar fundur og ko… | Flickr. (Sótt 18.11.2020). Myndin er birt undir leyfinu Creative Commons — Attribution 2.0 Generic — CC BY 2.0
Hversu erfitt þarf að vera að breyta stjórnarskránni?
Segja má að meginhlutverk stjórnarskrár í lýðræðisríkjum sé af tvennum toga. Annarsvegar að stjórnarskráin sé traustur og öruggur rammi utan um stjórnskipulag, stjórnmál og löggjöf og hinsvegar að tryggja grundvallarréttindi sem talin eru undirstaða borgaralegs lýðræðissamfélags og þrískiptingar ríkisvaldsins. Stjórnarskrár eiga einnig að sporna gegn mögulegu ofríki meirihlutans svo að frelsi og borgararéttindum sé ekki rutt skyndilega úr vegi með einfaldri meirihlutaákvörðun, með sama hætti og almennum lögum er breytt. Þess vegna er talað um að stjórnarskrár þurfi að vera tregbreytanlegar.Þessum markmiðum má hinsvegar ná með ólíkum hætti. Í sumum ríkjum þurfa tvö þing með kosningum á milli að samþykkja breytinguna, eins og til að mynda á Íslandi eða í Svíþjóð, þar sem dugar einfaldur meirihluti í hvort skipti. Í Svíþjóð gerir stjórnarskráin þó einnig ráð fyrir að þingið – Riksdagen – geti ákveðið að fram fari þjóðaratkvæðagreiðsla um stjórnarskrárbreytingu sem það hefur samþykkt. Niðurstaðan er bindandi ef meirihluti kjósenda hafnar tillögunni en er annars ráðgefandi.[1] Sumstaðar þarf aukinn meirihluta í annarri atkvæðagreiðslunni eða jafnvel báðum eins og til dæmis í Litháen.[2]
Önnur algeng leið er sú að einfaldur eða aukinn þingmeirihluti samþykki fyrst breytingartillögu sem kjósendur þurfa að staðfesta í þjóðaratkvæðagreiðslu til að hún taki gildi. Einnig eru dæmi um að sumum greinum í stjórnarskrá sé auðveldara að breyta en öðrum, en þá eru venjulega undanskildar greinar sem varða grundvallarmannréttindi og stjórnskipanina sjálfa. Þá er í sumum stjórnarskrám — svo sem stjórnarskrám Eistlands og Litháens — að finna ákvæði sem taka fyrir allar breytingar á stjórnarskránni í stríðsástandi eða þegar lýst hefur verið yfir neyðarástandi.[3]
Í sumum stjórnarskrám — svo sem stjórnarskrám Eistlands og Litháens — er að finna ákvæði sem taka fyrir allar breytingar á stjórnarskránni í stríðsástandi eða þegar lýst hefur verið yfir neyðarástandi. Myndin sýnir hermenn að marsera í Eistlandi 2018.Vegna sögulegra tengsla íslensku og dönsku stjórnarskránna er áhugavert að reglur um stjórnarskrárbreytingar eru mun þrengri í Danmörku en hér á landi. Þar þarf hvorttveggja: tvö þing með kosningum á milli og þjóðaratkvæði með að minnsta kosti 40% þátttöku, auk staðfestingar drottningar til þess að ná fram breytingu á stjórnarskránni.[4] Í stuttu máli má því segja að stjórnarskráin þurfi að vera nægilega sveigjanleg til þess að hægt sé að breyta henni þegar ástæða er til og góð samstaða um breytinguna, en nógu tregbreytanleg til þess að ekki sé hægt að gera breytingar á henni sem orka tvímælis, til dæmis vegna þess að með þeim sé sneitt að réttindum borgaranna eða valdheimildir ríkisins rýmkaðar verulega.Samanburður á stjórnarskrám er annars heil fræðigrein. Benda má á vefina constitutionnet.org og constituteproject.org þar sem finna má texta flestra gildandi stjórnarskráa í heiminum í enskri þýðingu og leiðir til að bera saman einstök atriði þeirra.
Höfundar: Jón Ólafsson og Sævar Finnbogason.
Greinin birtist einnig á Vísindavefnum
Tilvísanir:
- ^ Riksdagsförvaltningen, The Constitution. (Sótt 9.11.2020).
- ^ Constitute, ‘Lithuania 1992 (Rev. 2019)’, Constitute, 2019. (Sótt 9.11.2020)
- ^ Constitute, ‘Compare Constitutions’, Constitute. (Sótt 9.11.2020).
- ^ Constitute, ‘Denmark 1953’, Constitute. (Sótt 9.11.2020).
Mynd:
- File:Estonian Guard Battalion on parade-902227.jpeg – Wikimedia Commons. (Sótt 9.11.2020).
Lýðræðisleg stjórnarskrárgerð er í samstarfi við Vísindavefinn um að svara spurningum um stjórnarskránna og stjórnarskrárbreytingar – hægt er að senda spurningarnar til Vísindavefsins (visindavefur@hi.is) eða beint til Rannsóknaverkefnisins (stjornarskra@hi.is).
Hefur einhver breyting verið gerð á stjórnarskránni frá hruni?
Já, ein breyting hefur verið gerð en hún var tímabundin og er nú fallin úr gildi. Vorið 2013 – eftir að þáverandi stjórnarmeirihluti féll frá því að láta reyna á að koma stjórnarskrárfrumvarpi byggðu á frumvarpi Stjórnlagaráðs í gegnum þingið – náðist samkomulag um þá breytingu á stjórnarskránni að næsta kjörtímabil á eftir félli reglan um samþykki tveggja þinga úr gildi. Þess í stað hefði verið hægt að samþykkja breytingu á stjórnarskrá (eða setja nýja stjórnarskrá) með þeim hætti að fyrst samþykkti aukinn meirihluti þings breytingarnar (⅔ hlutar þingmanna) og því næst kjósendur í þjóðaratkvæðagreiðslu þar sem að minnsta kosti 40% þeirra sem atkvæðisrétt hafa samþykktu þær líka.[1] Frumvarp, byggt á drögum Stjórnlagaráðs, var lagt fram á Alþingi 16. nóvember 2012. Frumvarpið var rætt í þingsal og um það fjallað í Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd. Það náði hins vegar aldrei lengra en í aðra umræðu (Alþingi greiðir venjulega atkvæði um frumvörp að lokinni þriðju umræðu).[2] 6. mars náðist samkomulag stjórnar og stjórnarandstöðu um að gera þá tímabundnu breytingu á ákvæði um stjórnarskrárbreytingar sem lýst er hér að ofan. Ástæða þess að aldrei var látið reyna á stuðning þingmanna við frumvarpið var annars vegar efasemdir meðal leiðtoga stjórnarflokkanna um að frumvarpið hefði meirihlutastuðning. Eins virtist stjórnarandstaðan hafa í hyggju að beita málþófi til að tefja málið og koma í veg fyrir afgreiðslu þess. Með þessu sögðust leiðtogar stjórnarflokkanna – sem lögðu frumvarpið fram ásamt formanni á Bjartrar framtíðar – freista þess að halda lífi í frumvarpinu, og ná sem víðtækastri sátt um stjórnarskrárbreytingar.[3]
Ein breyting hefur verið gerð á stjórnarskránni frá hruni en hún var tímabundin og er nú fallin úr gildi.Þar sem nýr stjórnarmeirhluti sem tók við vorið 2013 studdi ekki frumvarp byggt á drögum Stjórnlagaráðs kom ekki til þess að það væri lagt fram aftur á því kjörtímabili. Þess í stað skipaði forsætisráðherra nefnd sem átti að fjalla um mögulegar stjórnarskrárbreytingar.[4] Nefndin skilaði tillögum um þrjár breytingar á stjórnarskránni: Ákvæði um vernd og varðveislu náttúrunnar, ákvæði um þjóðareign á auðlindum og loks ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslur sem hefði heimilað að almenningur gæti knúið fram þjóðaratkvæðagreiðslu um ný lög.Sigurður Ingi Jóhannsson, þáverandi forsætisráðherra, lagði fram frumvarp á sumarþingi 2016 þar sem lagt var til að þremur ákvæðum sem samsvöruðu þessum tillögum yrði bætt við stjórnarskrána, en frumvarpið var ekki samþykkt.[5] Loks má geta þess að frumvarp Stjórnlagaráðs hefur þrisvar verið lagt fram á Alþingi eftir að tímabundið breytingaákvæði féll úr gildi. Þingmenn Pírata lögðu frumvarpið fram í janúar 2019 og aftur um haustið – þá með þingmönnum Samfylkingar. Í bæði skiptin fór frumvarpið í gegnum fyrstu umræðu og var sent til meðferðar Stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar en fékk ekki frekari umfjöllun þings. Þingmenn Pírata, Samfylkingar og Flokks fólksins hafa aftur lagt frumvarpið fram á yfirstandandi þingi (2020-2021).[6]
Höfundar: Jón Ólafsson og Sævar Finnbogason. Svarið birtist einnig á Vísindavefnum
Tilvísanir:
- ^ Lög nr. 91 11. júlí 2013. (Sótt 3.11.2020).
- ^ Frumvarp til stjórnskipunarlaga, 141. löggjafarþing 2012–2013. (Sótt 3.11.2020).
- ^ Sjá greinargerð með frumvarpi til stjórnarskipunarlaga, 141. löggjafarþing 2012–2013. (Sótt 3.11.2020).
- ^ Sjá „Stjórnarskrárnefnd 2013-2017“ á vef forsætisráðuneytisins. (Sótt 3.11.2020).
- ^ Frumvarp til stjórnarskipunarlaga, 145. löggjafarþing 2015–2016. (Sótt 3.11.2020).
- ^ Sjá frumvarp til stjórnarskipunarlaga, 149. löggjafarþing 2018–2019. (Sótt 3.11.2020); Frumvarp til stjórnarskipunarlaga, 150. löggjafarþing 2019–2020. (Sótt 3.11.2020); Frumvarp til stjórnarskipunarlaga, 151. löggjafarþing 2020–2021. (Sótt 3.11.2020).
Mynd:
- File:Alþingi 2012-07.JPG – Wikimedia Commons. (Sótt 3.11.2020). Myndina tók Zinneke og hún er birt undir leyfinu Creative Commons Attribution-Share Alike 3.0 Unported license.
Hvers vegna er stundum sagt að núgildandi stjórnarskrá sé „bútasaumur“?
Þetta orð lýsir því einkenni stjórnarskrárinnar okkar að hún á rætur að rekja til ólíkra tíma og hefur verið endurnýjuð að hluta oftar en einu sinni. Eins hefur henni verið líkt við „stagbætta flík“. En bútasaumur er ekki nauðsynlega neikvætt hugtak eins og allir sem eiga falleg bútasaumsteppi vita. En það þótti ekki fínt hinsvegar að ganga í stagbættum fötum hér áður fyrr.Bútasaumur íslensku stjórnarskrárinnar birtist í því að núgildandi stjórnarskrá er að upplagi lýðveldisstjórnarskráin frá árinu 1944. En sjálf byggði hún að stórum hluta á stjórnarskrá Konungsríkisins Íslands sem tók gildi árið 1920. Sú stjórnarskrá var nátengd stjórnarskrá Danmerkur frá 1848 og sömuleiðis stjórnarskrá Íslands frá 1874. Allar þessar stjórnarskrár gengu í gegnum breytingar á gildistíma sínum og því endurspeglar núgildandi stjórnarskrá Íslands ýmsar aðstæður og stjórnarform fyrri tíma með orðalagi sínu, og túlkun á henni verður að taka mið af þessari sögu hennar.
Bútasaumur er ekki nauðsynlega neikvætt hugtak eins og allir sem eiga falleg bútasaumsteppi vita. Margir telja að vegna þessa Íslendingar þurfi að fá stjórnarskrá sem samin er frá grunni fyrir íslensk samfélag. Iðulega er bent á að þetta hafi raunar alltaf staðið til. Við lýðveldisstofnun hafi jafnvel verið gert ráð fyrir að eitt fyrsta verkefni nýs lýðveldis væri að setja sjálfu sér nýja stjórnarskrá.
Til stuðnings þessari skoðun er gjarnan bent á þær greinar stjórnarskrárinnar sem fjalla um embætti forseta Íslands og framkvæmdavaldið í landinu séu ekki aðeins gamaldags heldur kolúreltar. Þar sé að finna setningar sem hafi merkingu þveröfuga þeirri sem skynsamur lesandi myndi ætla við fyrstu sýn. Sömuleiðis hefur verið bent á að stjórnarskrána skorti ákvæði sem stýra alþjóðasamvinnu með þeim hætti sem nauðsynlegt er í sjálfstæðu nútímaríki. Loks skortir ákvæði um auðlindir, náttúru, lýðræði og fleiri þætti nútímalífshátta sem almennt samkomulag þarf að vera um, lögfest með viðeigandi stjórnarskrárákvæðum.
En það er vissulega ekki óumdeild skoðun að brýnt sé að breyta stjórnarskránni. Þeir sem vilja fara sér hægar benda á að stjórnarskrár þurfi fyrst og fremst að innihalda ákvæði um þau grundvallarréttindi og grundvallarviðmið sem stjórnskipunin byggist á og erfitt sé að hagga. Þetta geri íslenska stjórnarskráin prýðilega, enda hafi margvísleg áföll ekki skapað neinar stjórnarkrísur. Stjórnarskráin segi nægilega vel til um hvernig haga skuli stjórn landsins til þess að stjórnkerfið geti brugðist við miklum erfiðleikum á borð við fjármálakreppur og farsóttir. Stjórnarskrár í lýðræðisríkjum séu og eigi að vera tregbreytanlegar og í því ljósi sé það fremur kostur en galli að stjórnarskráin byggi á gömlum grunni sem hafi þróast og þroskast á löngum tíma.
Höfundar: Jón Ólafsson, Sævar Finnbogason og ritstjórn Vísindavefsins
Mynd: LB patchwork blanket WIP | My second attempt at quilt-making… | Flickr. (Sótt 30.10.2020). Myndina tók Audrey og hún er birt undir leyfinu Creative Commons — Attribution 2.0 Generic — CC BY 2.0.
Samstarf um stjórnarskrána
Rannsóknaverkefnið Lýðræðisleg stjórnarskrágerð og Vísindavefurinn hafa stofnað til samstarfs um stjórnarskrármál. Nýlega skiluðu forystukonur Samtaka kvenna um nýja stjórnarskrá undirskriftum 43.423 íslenskra borgara þar sem þess er krafist að Alþingi „virði niðurstöðu þjóðaratkvæðagreiðslunnar 20. október 2012 og lögfesti nýju stjórnarskrána“ –þar sem „Nýja stjórnarskráin“ vísar til frumvarps Stjórnlagaráðs frá 2011, sem dagaði uppi í meðförum Alþingis í mars 2013. Á þessu kjörtímabili hefur forsætisráðherra hins vegar haft forystu um tillögur um breytingar á stjórnarskránni sem formenn allra flokka á þingi hafa fjallað um á reglulegum fundum. Hluti þeirra atriða stjórnarskrárinnar sem ætlunin er að breyta á þessu kjörtímabili hafa einnig verið rædd í umfangsmiklu almenningssamráði sem forsætisráðuneytið stóð fyrir árið 2019, en Félagsvísindastofnun Háskóla Íslands annaðist umsjón þess og Rannsóknaverkefnið veitti ráðgjöf.
Vegna þess hve margir boltar eru á lofti í stjórnarskrármálum þessar vikurnar og svo verður líklega fram á vor, vitum við að marga fýsir að vita meira um einstaka þætti núgildandi stjórnarskrár og frumvarp Stjórnlagaráðs. Saga íslensku stjórnarskrárinnar er orðin nokkuð löng og ekki alveg einföld og jafnvel fólk sem hefur staðgóða þekkingu á stjórnarskránni áttar sig oft á því að það eru gloppur í þekkingunni. Allir eru betur settir ef greiður aðgangur er að skýrum svörum við algengum spurningum um stjórnarskrána og sögu hennar.
Við ætlum því að leitast við að svara þeim spurningum sem til okkar berast – annaðhvort til Vísindavefsins (visindavefur@hi.is) eða beint til Rannsóknaverkefnisins (stjornarskra@hi.is).
Tilgangurinn er að hjálpa fólki til að skilja og átta sig á þeim spurningum sem nú er fjallað um á félagsmiðlum, í fjölmiðlum og á vettvangi stjórnmálanna og því hvetjum við alla til að senda okkur spurningar sem upp kunna að koma um stjórnarskrána eða málefni tengd henni. Við munum gera okkar besta til að gefa stutt en innihaldsrík svör. En við erum ekki fullkomin heldur: Við hvetjum líka þá sem sjá annmarka á svörum okkar að láta okkur vita af því svo við getum lagað það sem úrskeiðis kann að fara.
Sjá frétt á vísindavefnum: https://www.visindavefur.is/svar.php?id=80423
Hér má lesa fyrsta svarið á Vísindavefnum: https://www.visindavefur.is/svar.php?id=80418
Jón Ólafsson ræðir stöðuna í stjórnarskrármálum í Kastljósinu
Jón Ólafsson var gestur Kastljóssins þann 20. október þar sem hann fjallaði um stöðuna sem upp er komin varðandi stjórnarskrárbreytingar nú þegar rúmlega 40.000 manns hafa skrifað undir áskorun til stjórnvalda um að leggja frumvarp Stjórnlagaráðs til grundvallar nýrri stjórnarskrá. Hvaða kostir eru í stöðunni? Getur farið svo að engar stjórnarskrárbreytingar verði þegar upp er staðið niðurstaða ágreiningsins um leið á að fara, jafnvel þó að svo virðist sem mikil samstaða sé um að ná í það minnsta fram ákveðnum markmiðum, s.s. þjóðareign á náttúruauðlindum, ákvæðum um náttúruvernd og breytingar á kaflanum um forseta Íslands svo eitthvað sé nefnt.
Feneyjanefndin sendir frá sér álit á breytingatillögum
Það er mjög áhugavert að skoða álit Feneyjanefndarinnar á nýjustu vendingum í stjórnarskrámálum hér, enda greinilegt að nefndin telur almenningssamráð kjarnann í hverskyns endurskoðun, en vill um leið horfa á stóru línurnar frekar en karp um merkingu orða:
„It is not the task of the Commission to “validate” or “invalidate” the decision of the current authorities to proceed with only partial amendments to the Constitution, nor to arbitrate between different philosophical conceptions of natural resources or of environmental protection.“
Það er að vísu dálítið skondið að gera lítið úr háværum deilum um orðalag umhverfis- og auðlindaákvæða með því að kalla þær „different philosophical conceptions“.
…„Moreover, the Venice Commission also welcomes the great variety of public consultation mechanisms used in the current constitutional reform process … and takes note of the statement by the authorities … that the constitutional reform is an ongoing process in Iceland and will not be limited to the amendments currently submitted to the Commission for assessment.“
Þetta er kannski eitt mikilvægasta kommentið – að hugsa um stjórnarskrárendurskoðun sem stöðuga vegferð frekar en eitt átaksverkefni.
„The Commission considers that the Icelandic people should be given transparent, clear and convincing explanations for the government’s choices, and the underlying reasons for significant departures from the previous 2012 draft approved in the consultative referendum should be explained to the public.“
Líka algjört lykilatriði: Hversvegna þessi leið og þessar tillögur?
Er hægt að skýra það á sannfærandi hátt?
https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2020)020-e
