Alþingi getur breytt stjórnarskrá Íslands, en það verður að gerast í tveimur lotum. Fyrst er frumvarp um stjórnarskrárbreytingu lagt fyrir Alþingi og fjallað um það á sama hátt og önnur lagafrumvörp. Breytingin tekur hins vegar ekki gildi þó að Alþingi samþykki það. Til þess að stjórnarskrárbreyting taki gildi þarf að boða til kosninga og fyrsta verk nýs þings eftir kosningar er að greiða aftur atkvæði um frumvarpið. Samþykki Alþingi það aftur tekur breytingin gildi. Sama á við ef ný stjórnarskrá er tekin upp: Fyrst greidd atkvæði á Alþingi, svo haldnar Alþingiskosningar og því næst greidd atkvæði um nýju stjórnarskrána aftur.

Alþingi getur með sama hætti breytt breytingaákvæðum stjórnarskrárinnar – og þar með breytt því til frambúðar hvernig stjórnarskránni er breytt: Þá er lagt fram frumvarp til breytinga á stjórnarskrá um breytingaákvæði hennar. Eftir að það hefur verið samþykkt tvisvar á Alþingi með kosningum á milli, hefur stjórnarskránni verið breytt og eftir það gildir breytingaákvæði frumvarpsins.Undanfarin ár hefur sú skoðun verið áberandi að eðlilegast sé að stjórnarskránni sé ekki breytt nema fyrir liggi stuðningur almennings í þjóðaratkvæðagreiðslu, enda er það einfaldasta leiðin til að tryggja einhverja beina aðkomu almennings að stjórnarskrárbreytingum. Þjóðaratkvæðagreiðsla ein og sér felur þó ekki í sér að almenningur eigi þátt í að móta tillögur um breytingar á stjórnarskrá eða nýja stjórnarskrá. Árið 1980 fór fram þjóðaratkvæðagreiðsla í Chile um nýja stjórnarskrá og var hún samþykkt með yfirgnæfandi meirihluta. En atkvæði voru greidd um plagg sem samið hafði verið bak við luktar dyr af hópi sem einræðisstjórn Pinochets skipaði. Skyldumæting var á kjörstað. Lögmæti þessarar stjórnarskrár er því takmarkað þrátt fyrir mikinn stuðning í þjóðaratkvæðagreiðslu, eins og kom í ljós í þegar Chilebúar samþykktu í þjóðaratkvæðagreiðslu í október 2020 með 78% greiddra atkvæða að kosið yrði Stjórnlagaþing og því falið að skrifa nýja stjórnarskrá Chile, sem svo yrði haldin um þjóðaratkvæðagreiðsla.

Það er erfitt að fullyrða um bestu leiðina til að breyta stjórnarskránni og ekki víst að allar breytingar ættu að krefjast sama ferlis. Þannig er í frumvarpi Stjórnlagaráðs gert ráð fyrir tveimur leiðum. Annars vegar meirihlutasamþykkt þings og þjóðaratkvæðagreiðslu í kjölfar þess, hins vegar breyting í einu lagi með ákvörðun þings að því gefnu að ⅚ hlutar þingmanna styddu breytinguna. Þetta var rökstutt með því að smávægilegar breytingar kynni að vera óþarft að bera sérstaklega undir þjóðina. Í Rökræðukönnun 2019 kom hins vegar í ljós að lítill stuðningur er við slíkt ákvæði og yfirgnæfandi meirihluti taldi að alltaf ætti að bera stjórnarskrárbreytingar undir þjóðaratkvæði. Í frumvarpi til Stjórnskipunarlaga sem þingmenn Pírata, Samfylkingar og Flokks fólksins lögðu fram á þingi í október 2020 og er samhljóða frumvarpinu sem byggt var á drögum Stjórnlagaráðs og Alþingi fjallaði um 2012 til 2013, er gert ráð fyrir því að ⅗ hlutar þingmanna þurfi að samþykkja frumvarp um breytingu á stjórnarskrá, sem því næst sé lagt fyrir kjósendur í þjóðaratkvæðagreiðslu. 60% kjósenda þurfi að staðfesta frumvarpið til að breytingin taki gildi.

Þar sem almennt er viðurkennt að mikilvægt er að stjórnarskránni sé ekki jafn auðvelt að breyta og almennum lögum þarf við breytingar á stjórnarskrá að hafa í huga tvennt: Að víðari sátt sé um slíkar breytingar en birtist í einföldum meirihluta og að almenningur hafi sem mesta aðkomu að umræðum og á endanum ákvörðun um breytinguna. Það má segja að breytingaákvæði stjórnarskrár verði því í senn að vera með þeim hætti að almenningur geti greiðlega gert breytingarnar að sínum og verið þátttakandi í þeim, en um leið tryggja að ekki sé of auðvelt eða fljótgert að breyta stjórnarskránni.

Höfundar: Jón Ólafsson og Sævar finnbogason

Tilvísanir:
Stjórnaskrá Lýðveldisins Íslands, 1. mgr. 79. gr. á vef Alþingis. (Sótt 3.11.2020).

„National Plebiscite in Chile: Voters approve drawing up a new constitution and that it be done by a Constitutional Convention. What are the next steps?“ á vef International Institute for Democracy and Electoral Assistance.

Frumvarp til stjórnarskipunarlaga ásamt skýringum. Reykjavík: Stjórnlagaráð, 2011. (Sótt 3.11.2020).

Endurskoðun stjórnarskrár Íslands: niðurstöður umræðufundar 2019.Viðauki, tafla 127, bls. 33. (Sótt 3.11.2020).

Sjá frumvarp til stjórnarskipunarlaga, 151. löggjafarþing 2020–2021. (Sótt 3.11.2020).

Mynd:

• Una mirada cosmopolita para el proceso constituyente chileno | IberICONnect. (Sótt 3.11.2020).